在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，不同層次和類(lèi)型的監(jiān)督是一種分工和協(xié)同的關(guān)系，不能相互替代，也不能自行其是，是一個(gè)整體中的局部，各個(gè)局部構(gòu)成了監(jiān)督體系這個(gè)整體。將財(cái)會(huì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，有助于進(jìn)一步提升黨和國(guó)家監(jiān)督體系的完整性與系統(tǒng)性，提升監(jiān)督的質(zhì)效。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系是由多層次、多類(lèi)型的監(jiān)督構(gòu)建而成，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面，其中，財(cái)會(huì)監(jiān)督處于基礎(chǔ)性地位，為其他監(jiān)督提供不可或缺的支撐。任何監(jiān)督都是為防范風(fēng)險(xiǎn)而構(gòu)設(shè)，財(cái)會(huì)監(jiān)督也是如此。會(huì)計(jì)造假、財(cái)務(wù)舞弊、預(yù)算松軟，都是財(cái)會(huì)監(jiān)督不力的表現(xiàn)，這不僅會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的廉政風(fēng)險(xiǎn)。在充滿各種不確定性的當(dāng)今社會(huì)，財(cái)會(huì)監(jiān)督是對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確定性的基石。改進(jìn)和加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系、提升國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管控能力的題中應(yīng)有之義。

財(cái)會(huì)監(jiān)督的本質(zhì)是構(gòu)建一種確定性

財(cái)會(huì)監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警的基礎(chǔ)性條件，也是防范包括廉政風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的公共風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。它包括財(cái)政監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督，是二者的一個(gè)簡(jiǎn)稱(chēng)。過(guò)去通常把二者分開(kāi)來(lái)表述，甚至當(dāng)成財(cái)政、會(huì)計(jì)兩個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域不同類(lèi)型的監(jiān)督，現(xiàn)在合并起來(lái)，更有利于從整體來(lái)把握其內(nèi)涵和本質(zhì)，也有利于在實(shí)際工作中一體化推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與會(huì)計(jì)監(jiān)督。

凡是涉及到資源配置的地方，便需要會(huì)計(jì)核算，無(wú)論是市場(chǎng)資源、社會(huì)資源，還是公共資源，都不例外。會(huì)計(jì)作為一種專(zhuān)業(yè)方法，其所呈現(xiàn)出來(lái)的信息有可能是確定性的，也可能基于各種利益動(dòng)機(jī)而造假，這便離不開(kāi)會(huì)計(jì)監(jiān)督，以確保企業(yè)、非營(yíng)利組織和政府部門(mén)單位的資源配置活動(dòng)信息是真實(shí)、全面和準(zhǔn)確的。會(huì)計(jì)主體同時(shí)是利益主體，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的微觀主體，既可以利用會(huì)計(jì)信息為自身管理和內(nèi)控服務(wù)，同時(shí)也要為利益相關(guān)者和公眾利益服務(wù)。會(huì)計(jì)監(jiān)督正是為此提供制度保證。

對(duì)于公共資源的配置來(lái)說(shuō)，不僅需要政府會(huì)計(jì)來(lái)反映，而且還需要政府財(cái)政來(lái)統(tǒng)籌。政府賬本反映全部政府收支以及資產(chǎn)與負(fù)債，體現(xiàn)公共政策和政府活動(dòng)方向和范圍。公共資源配置事關(guān)大眾利益，且與公共權(quán)力的行使直接關(guān)聯(lián)，財(cái)政監(jiān)督也就不可或缺。稅收制度、預(yù)算制度，已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)約束公權(quán)的一種有效制度安排，對(duì)稅制、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，同時(shí)也是對(duì)公權(quán)行使過(guò)程的監(jiān)督。所以，財(cái)政監(jiān)督從表象來(lái)看是針對(duì)“財(cái)”，實(shí)質(zhì)上是針對(duì)“權(quán)”，以確?！皺?quán)為民所用”。通過(guò)財(cái)政監(jiān)督共同構(gòu)建的這種確定性，便成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是國(guó)家治理效能的保證。

財(cái)政會(huì)計(jì)賬本是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合反映，財(cái)會(huì)監(jiān)督是確保這種反映真實(shí)、全面、準(zhǔn)確的要件。沒(méi)有真實(shí)、完整和準(zhǔn)確的財(cái)政會(huì)計(jì)賬本，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)和決策就會(huì)喪失前提，財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)也就會(huì)形同虛設(shè)，社會(huì)公平正義也就無(wú)從談起。公款的浪費(fèi)、官員的瀆職、權(quán)力的腐敗、市場(chǎng)操縱和金融欺詐等違規(guī)違紀(jì)甚至違法犯罪，總是離不開(kāi)在財(cái)政賬本和會(huì)計(jì)賬本上做手腳。若有了嚴(yán)密有力的財(cái)會(huì)監(jiān)督，許多不法行為就可以從源頭上杜絕，為市場(chǎng)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)建起人們可預(yù)期的確定性。

財(cái)會(huì)監(jiān)督是筑牢黨和國(guó)家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)

監(jiān)督既是對(duì)主體行為合規(guī)性的反饋、督查和糾偏，同時(shí)也是完善制度的一種方式。從廣義來(lái)看，監(jiān)督本身也是制度建設(shè)的內(nèi)容，尤其是對(duì)司法、審計(jì)、財(cái)會(huì)和統(tǒng)計(jì)等專(zhuān)業(yè)性監(jiān)督而言，更是如此。財(cái)會(huì)監(jiān)督具有行為和制度雙重屬性，既是一種監(jiān)督行為，也是一種制度規(guī)定，涉及到行政主體權(quán)力與責(zé)任，以及民事主體權(quán)利和義務(wù)的界定和明確。財(cái)稅體制、會(huì)計(jì)制度的完善，又是強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督的條件，并為其他監(jiān)督提供依據(jù)。如政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府收支分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)行為的支出標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算流程和績(jī)效要求等等，這些規(guī)則是否被遵循，都屬于財(cái)會(huì)監(jiān)督的對(duì)象，這同時(shí)也是制度的內(nèi)容，是政府審計(jì)、事務(wù)所審計(jì)的依據(jù)，是司法證據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可靠性的來(lái)源。這好比一臺(tái)機(jī)器，一旦被生產(chǎn)出來(lái)，就內(nèi)生出應(yīng)有的操作規(guī)程，并需要監(jiān)督這些規(guī)程被嚴(yán)格遵循。財(cái)政與會(huì)計(jì)一旦被社會(huì)“生產(chǎn)”出來(lái)，就衍生出監(jiān)督的功能，并成為其他監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。財(cái)政會(huì)計(jì)的這種監(jiān)督功能若被忽視或弱化，各種難以察覺(jué)的公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)叢生。

一般而言，專(zhuān)業(yè)監(jiān)督是其他監(jiān)督的基礎(chǔ)，具有計(jì)算機(jī)軟件一樣的功能特性，可以應(yīng)用于其他監(jiān)督之中。而財(cái)會(huì)監(jiān)督則類(lèi)似于底層軟件，司法、審計(jì)和統(tǒng)計(jì)等專(zhuān)業(yè)監(jiān)督無(wú)一不是以財(cái)會(huì)為基礎(chǔ)的，司法證據(jù)、審計(jì)依據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)離不開(kāi)財(cái)會(huì)監(jiān)督的保證。財(cái)會(huì)信息失真，其他監(jiān)督也會(huì)偏離正確的方向，監(jiān)督也會(huì)失效，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。

財(cái)會(huì)監(jiān)督聚焦監(jiān)督體系基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，通過(guò)與其他監(jiān)督良性互動(dòng)，能夠更好地發(fā)揮黨和國(guó)家監(jiān)督體系的優(yōu)勢(shì)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)下，財(cái)會(huì)監(jiān)督能夠助力人大行使監(jiān)督權(quán)，經(jīng)濟(jì)主體層面的財(cái)會(huì)監(jiān)督則能夠?yàn)榻y(tǒng)計(jì)監(jiān)督奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，單位財(cái)務(wù)層面的財(cái)會(huì)監(jiān)督可以與審計(jì)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)銜接與互補(bǔ)，并為行政監(jiān)督和司法監(jiān)督提供核查依據(jù)。

以法治化為引領(lǐng)強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督

近年來(lái)，財(cái)會(huì)監(jiān)督在規(guī)范政府收支行為、提高財(cái)政資金使用效益和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也應(yīng)看到，財(cái)務(wù)舞弊、財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛、基層財(cái)政亂象等尚未根本扭轉(zhuǎn)。應(yīng)站在新的歷史方位和歷史起點(diǎn)，以法治化為引領(lǐng)，強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，應(yīng)在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略引領(lǐng)下，提升財(cái)會(huì)監(jiān)督的法治化水平。財(cái)會(huì)監(jiān)督促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，一個(gè)重要前提是清晰界定財(cái)會(huì)監(jiān)督的法律地位和職能定位，加快完善財(cái)稅會(huì)計(jì)法律制度。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，若這個(gè)基礎(chǔ)缺少法治這個(gè)剛性的外殼，國(guó)家治理的基礎(chǔ)將是脆弱的。放眼當(dāng)今世界，凡是主張法治的國(guó)家，無(wú)一不是把財(cái)稅法治置于依法治國(guó)、依法行政的首位。會(huì)計(jì)是商業(yè)文明的共同語(yǔ)言，市場(chǎng)有效運(yùn)行有賴于誠(chéng)信，誠(chéng)信則首先體現(xiàn)在不做假賬。相比之下，我國(guó)的財(cái)稅會(huì)計(jì)法律不健全，已有的法律也未得到嚴(yán)格執(zhí)行。與時(shí)俱進(jìn)，加快完善財(cái)稅會(huì)計(jì)法律，是夯實(shí)黨和國(guó)家監(jiān)督體系基礎(chǔ)的當(dāng)務(wù)之急。提升財(cái)稅會(huì)計(jì)的法治水平，這既是強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督的根基，也是實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。（劉尚希 作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書(shū)記、院長(zhǎng)，本文刊登于《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年7月16日理論周刊第7版）